关于《昆明市特种行业和公共场所治安管理条例（修订征求意见稿）》及其补充设定行政处罚条款听证会的听证报告已经昆明市司法局审查，根据《昆明市人民政府重大决策听证制度实施细则》，现将听证报告予以公布。需要了解听证会其他有关情况的，可以与该征求意见稿起草单位联系。

附件：关于《昆明市特种行业和公共场所治安管理条例（修订征求意见稿）》及其补充设定行政处罚条款立法听证会的听证报告

                                                  昆明市公安局

2022年7月26日

附件:

昆明市公安局

关于《昆明市特种行业和公共场所治安管理条例（修订征求意见稿）》及其补充设定行政处罚条款立法听证会的听证报告

参照国务院《规章制定程序条例》的相关规定和要求，《昆明市特种行业和公共场所治安管理条例（修订征求意见稿）》（以下简称《条例》）及其补充设定行政处罚条款属于重大决策，需进行听证。为增强地方立法工作的民主性和科学性，提升昆明市特种行业和公共场所治安管理工作的透明度和公众参与度，切实保障人民群众的知情权、表达权、参与权、监督权，提高立法质量，昆明市公安局于7月14日举行了立法听证会，直接听取社会各方面的意见和建议，现将听证会的有关情况报告如下：

一、听证事由

近年来国家先后对《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国刑法》《印刷业管理条例》《旅馆业治安管理办法》等法律法规进行修订，并相继出台“放管服”改革、提升优化营商环境等政策，对涉及特种行业和公共场所治安管理的相关内容作了重新调整。同时，经对法律、行政法规认真梳理，发现部分特种行业和公共场所的治安管理规范上位法没有明确规定，对违法行为未设定行政处罚规定。为了与上位法和国家政策保持一致，规范和加强特种行业和公共场所治安管理，维护社会治安秩序，保障公民、法人和其他组织的合法权益，惩戒违反行政管理秩序的行为，并适应新形势发展的需要，有必要对原《条例》进行修订,有必要补充设定行政处罚条款。

二、听证会举行的时间和地点

听证会于2022年7月14日14时在昆明市公安局南市警务营区305会议室举行。

三、听证会主持人、监察人、记录人、听证代表基本情况

（一）听证主持人：

胡飞   昆明市公安局治安管理支队副支队长

（二）听证监察人：

李煜敏   昆明市司法局

（三）听证记录人：

杨鎔瑜   云南望天树科技有限公司

（四）听证代表：

陈  刚  人大代表

尧宗梁   政协委员

周婧妤   建纬（昆明）律师事务所

王柳叶   建纬（昆明）律师事务所

唐艳云南丰豪酒店管理有限公司

李宁娟云南何日君温泉酒店有限公司

高良炬昆明水星酒店管理有限公司

李俊北京快跑信息科技有限公司

杨景超   昆明市旅游民宿与精品酒店协会

潘希敏云南印章公司

尹迪云南汇民防伪印章有限公司

卜锐   昆明永源鑫物资经贸有限公司

潘国正盘龙区国正废旧物资经营部

朱家照呈贡快车道停车场

张绍清   昆明市锁业协会

王宇翔云南乐尚娱乐有限公司

岳森   昆明沁沅娱乐有限公司

李鑫   昆明市官渡区合和大塘足浴店

四、各方听证代表提出的主要观点、理由、意见和建议

听证会期间，18位听证代表就听证事项陈述了24条意见和建议。每位听证代表事前都作了认真准备，发言紧扣主题、观点明确，主要意见、建议和问题有以下方面：

（一）对《条例》修订及其补充设定行政处罚条款的必要性、合理性表示认可

听证代表提出：《条例》的修订及其补充设定行政处罚条款是加强对新兴行业的监管，对违反行政管理秩序行为加强约束而进行的修订，确有修订的必要，以及确有补充设定行政处罚的必要。《条例》修订较为精炼，以“小切口、小快灵”的方式，使内容更有针对性，同时修订的程序合法合规，不存在与上位法相抵触，也不存在突破上位法规定之情形。修订的内容能够满足现阶段对行业场所经营方式多元化及新兴行业进行规范管理的范围。

（二）建议在查验登记和视频监控中对个人信息的保护作出细化

听证代表提出：移动互联网时代，个人信息泄露给民众带来了不少困扰，《条例（修订征求意见稿）》第十七条第三款和第四款中关于营业性康体服务场所“如实登记凌晨二时至八时在场所内消费人员有效身份信息，并实时向公安机关报送”以及“视频监控等安全技术防范措施”等内容涉及到个人信息保护的问题，建议再进行细化和斟酌。

（三）建议在补充设定的行政处罚中设置自由裁量权

听证代表提出：补充设定行政处罚是非常有必要的，但《条例（修订征求意见稿）》补充设定的行政处罚是相对确定的处罚，并且没有幅度。从立法的科学性和执法的角度来说，确定性处罚与《中华人民共和国行政处罚法》的立法精神不太相符，没有体现自由裁量权，建议修改。

（四）建议细化网约房的相关规定

听证代表提出：《条例（修订征求意见稿）》第八条和第十六条涉及网约房的相关规定，建议考虑是否具有实操性。对于第十六条中经营者要核验入住人员的有效身份信息，现实很多情况是房东与入住者不见面，需要平台、网上经营者和公安机关相互配合。因为网约房体量大，并且是新兴业态，涉及面较多，包括房产性质和入住人员信息等，建议对相关的规定再进行细化。

（五）建议对开锁业的备案是否需要固定经营场所进行明确

听证代表提出：开锁行业是一个简单的特种行业，机动性和灵活性较大，昆明市80%的开锁行业没有固定经营场所。因开锁不需要太大面积，一般几个平方到几十个平方，建议对开锁业的备案是否需要固定的经营场所进行明确。

（六）建议对《条例（修订征求意见稿）》的行文格式和文字表述进行细化完善，使其更符合立法规范

听证代表提出：《条例（修订征求意见稿）》中个别表述不够严谨,比如第十九条“法律、行政法规另有规定的，从其规定”的法律责任表述;个别表述是否妥当,比如行政处罚条款中的“市场主体”。建议对有关表述进行修改，增加行文的规范性。

五、决策发言人的陈述和答辩

首先，决策发言人对《条例》制定的必要性和几个主要问题进行了说明：

（一）《条例》制定的必要性

《昆明市特种行业和公共场所治安管理条例》（以下简称《条例》）于2014年3月1日起施行。自《条例》施行以来，为加强我市特种行业和公共场所治安管理，维护社会治安秩序，保障公民、法人和其他组织合法权益提供了法律依据，规范了行业场所治安管理，促进行业场所健康有序发展。但随着社会经济的发展，行业场所经营方式向多元化发展，并出现了一些新兴的行业。加之，近年来国家先后对《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国刑法》《印刷业管理条例》《旅馆业治安管理办法》等法律法规进行修订，并相继出台“放管服”改革、提升优化营商环境等政策，对涉及特种行业和公共场所治安管理的相关内容作了重新调整。为了与上位法和国家政策保持一致，并适应新形势发展的需要，有必要对原《条例》进行修订。

（二）《条例》的起草过程及依据

2022年2月，市人大将《条例》修订立法项目纳入2022年度审议类项目。为做好此项立法工作，市政府成立了立法工作领导小组和起草工作办公室，并召开立法工作领导小组第一次会议，印发立法工作方案。起草工作办公室在认真研究国家法律、法规和有关政策的基础上,广泛收集资料，形成资料汇编。针对我市特种行业和公共场所治安管理中亟待规范和解决的问题，积极开展调研，学习借鉴先进省市经验做法及管理措施，认真听取基层公安机关意见和建议，结合我市实际，认真研究起草了《条例（修订初稿）》、说明和新旧条文对照表。经向省公安厅、市公安局各直属部门、各县（市、区）公安局（分局）征求意见，向市政府各委办局征求意见，向各县（市）、区人民政府征求意见，经专家咨询论证、重大事项社会稳定风险评估、公平竞争审查，梳理汇总意见后，对文本进行修改，形成《条例（修订征求意见稿）》。

（三）《条例》中需要说明的问题

《条例》的修订，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想为指导，坚持以人民为中心的立法理念，以《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《娱乐场所管理条例》《旅馆业治安管理办法》及有关法律、法规为依据，针对我市特种行业和公共场所治安管理中存在的实际问题，采取了部分修订的方式，对《条例》进行了修订。现《条例（修订征求意见稿）》按立法技术规范要求，不设章节，共二十七条，其中删除与上位法规抵触和上位法有明确规定的6条，合并2条，新增4条，在原条款基础上修改完善了18条。重点修订了以下五个方面。

一是增加立法依据，使《条例》立法依据更加充分。于2016年1月1日施行的《中华人民共和国反恐怖主义法》是维护国家安全、公共安全和人民生命财产安全的重要法律，该法就住宿经营者、服务提供者，应当对客户身份进行查验作出了明确规定。在文本第一条立法目的和依据中，增加“《中华人民共和国反恐怖主义法》”，使《条例》立法依据更加充分。

二是删除与上位法规冲突及有关法规明确规定的条款，体现地方法规特色。原《条例》第七条第二款有关开锁服务业从业限制的规定与《刑法》第三十七条禁业规定相冲突，予以删除；原《条例》第十条、第二十一条涉及的法律关系，《中华人民共和国行政许可法》已作出明确规定，予以删除；原《条例》第二十五条、第二十六条、第二十七条涉及的法律责任，有关法律、法规已有明确规定，予以删除。2017年修订的《二手车流通管理办法》、2020年修订的《印刷业管理条例》，分别对旧机动车交易业、印刷业的管理作出了明确规定，《条例（修订征求意见稿）》中将涉及旧机动车交易业、印刷业的相关内容予以删除。通过删除与上位法规冲突及有关法规明确规定的条款，使《条例》更具规范性，充分体现地方法规特色。

三是调整特种行业许可与备案，贯彻“放管服”改革政策。按照《国务院关于取消和下放一批行政许可事项的决定》和“放管服”改革、提升优化营商环境的相关政策，《条例（修订征求意见稿）》将生产性废旧金属收购业、开锁服务业许可管理调整为备案管理。旅馆业、公章刻制业保留许可管理，并进一步简化审批材料，全面实行告知承诺管理，申请人提交规定材料、作出符合条件的书面承诺，公安机关当场核发特种行业许可证；对申请人选择不采用告知承诺方式办理的，全面缩减行政审批时限，由原来的7个工作日缩减为5个工作日。

四是将网约房纳入特种行业，落实实名制监管措施。近年来，随着互联网共享经济的发展，我市网约房数量持续增加，但网约房交易手段隐蔽，实名监管难以落实，安全隐患突出，极易被违法犯罪分子利用，进行藏身和进行其他违法犯罪活动，易发生各类违法犯罪案事件，危及广大人民群众的生命财产安全。为防范风险隐患，落实实名制监管措施，依据《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定，参照《江苏省网约房治安管理规定（试行）》相关规定，吸收先进地区管理措施，《条例（修订征求意见稿）》将网约房纳入特种行业实行备案管理，并对网约房经营者应当登记核验入住人员有效身份信息、入住时间、退房时间等信息，并实时向公安机关报送，不得向未提供合法有效身份证明的人员提供住宿服务等从业规范进行了规定。

五是规范公共场所治安管理，防范风险隐患。为堵塞管理漏洞，织密织牢风险综合防控网络，《条例（修订征求意见稿）》对公共场所治安管理作出进一步规范，明确营业性康体服务场所应当如实登记凌晨二时至八时在场所内消费人员有效身份信息，并实时向公安机关报送；明确营业性康体服务场所包厢、包间设置、灯光亮度、视频监控等安全技术防范措施，参照国家关于娱乐场所的有关规定执行。同时，明确特种行业和公共场所负责人应当配合有关部门推行技术防范、信息化管理工作。

其次，决策发言人对补充设定行政处罚条款的背景、必要性和主要内容进行了说明：

（一）补充设定行政处罚的背景

2022年2月，市人大将《昆明市特种行业和公共场所治安管理条例》（以下简称《条例》）修订立法项目纳入2022年度审议类项目。为做好此项立法工作，市政府成立了立法工作领导小组和起草工作办公室，并召开立法工作领导小组第一次会议，印发立法工作方案。起草工作办公室在认真研究国家法律、法规和有关政策的基础上,广泛收集资料，形成资料汇编。针对我市特种行业和公共场所治安管理中亟待规范和解决的问题，积极开展调研，学习借鉴先进省市经验做法及管理措施，认真听取基层公安机关意见和建议，结合我市实际，认真开展《条例》修订立法工作。经对法律、行政法规认真梳理，发现部分特种行业和公共场所的治安管理规范上位法没有明确规定，对违法行为未设定行政处罚规定。

（二）补充设定行政处罚的必要性

现行有效的法律、行政法规未对寄售业、开锁服务业、公章刻制业、网约房经营业等特种行业及营业性休闲服务场所、营业性康体服务场所的治安管理规范作出明确规定，对市场主体违法行为未作出行政处罚规定。旅馆业、营业性康体服务场所、营业性休闲服务场所为色情、吸毒、卖淫、嫖娼提供条件的，法律、行政法规对市场主体未作出行政处罚规定。相关特种行业和公共场所实名监管、治安主体责任难以落实，安全隐患突出，极易被违法犯罪分子利用，进行藏身和其他违法犯罪活动，易发生各类违法犯罪案事件，危及广大人民群众的生命财产安全。为规范和加强特种行业和公共场所治安管理，维护社会治安秩序，保障公民、法人和其他组织的合法权益，惩戒违反行政管理秩序的行为，纠正违法行为，教育公民、法人或者其他组织自觉守法，有必要补充设定行政处罚。

（三）补充设定行政处罚的主要内容

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想为指导，坚持以人民为中心的执法理念，依据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定补充设定行政处罚。《条例（修订征求意见稿）》共补充设定行政处罚条款5条，分别是第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条。重点从以下两个方面补充设定行政处罚。

一是坚持处罚与教育相结合，纠正违法行为。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。《条例（修订征求意见稿）》补充设定的行政处罚，坚持处罚与教育相结合的原则，对初次违法且危害后果轻微的，责令限期改正，不予行政处罚。这有利于督促特种行业和公共场所市场主体落实治安主体责任，主动纠正违法行为；有利于教育公民、法人或者其他组织自觉守法；有利于公安机关提升执法服务水平，优化营商环境。

二是明确责令停业整顿期限，规范行政处罚裁量权。现行有效的法律、行政法规对特种行业和公共场所相关情节严重的违法行为，未对责令停业整顿的期限作出明确规定，《条例（修订征求意见稿）》对相关特种行业和公共场所不落实实名制管理和有关从业规范的违法行为，情节严重的，规定责令停业整顿5日；对为色情、吸毒、卖淫、嫖娼提供条件，情节严重的，规定责令停业整顿15日。《条例（修订征求意见稿）》补充设定的行政处罚，坚持过罚相当的原则，明确责令停业整顿的期限，与上位法有效衔接，充分体现地方法规的特性。明确规定责令停业整顿期限，规范行政处罚裁量权，有利于惩戒违法行为，鼓励市场主体改正违法行为，稳定从业人员就业和前期投入的生产资料；有利于公安机关严格、公正、文明执法，从源头防止滥用行政处罚裁量权的行为，规范特种行业和公共场所治安管理秩序。

针对听证会代表所提意见、建议和问题，决策发言人逐一做了解释和答辩：

（一）关于查验登记和视频监控中个人信息保护的问题

关于个人信息保护，公安机关将严格贯彻执行《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国电子商务法》《中华人民共和国网络安全法》等法律法规的有关规定。营业性康体服务场所参照娱乐场所执行视频监控等技防措施的要求，主要是针对场所公共区域的技防措施，不存在暴露个人隐私的问题。

（二）关于补充设定行政处罚条款不设置自由裁量权的问题

《条例（修订征求意见稿）》补充设定的行政处罚，明确规定责令停业整顿期限，行政处罚数额不设置幅度，主要是为了规范自由裁量权，有利于惩戒违法行为，对违法主体形成震慑，鼓励市场主体改正违法行为；有利于公安机关严格、公正、文明执法，一定程度上避免行政处罚活动失职不作为或者越权乱作为的现象，从源头防止滥用行政处罚裁量权的行为，规范特种行业和公共场所治安管理秩序。

（三）关于网约房细化相关规定的问题

此次立法是将网约房经营业的相关权利和义务通过法律的形式予以明确规范，具体的操作问题，待《条例》修订经审议通过正式施行后，将会有更加具体和详细的管理措施配套出台。

（四）关于开锁业的备案是否需要固定经营场所的问题

开锁业在原《条例》中是设为行政许可，现在按照“放管服”改革的要求，同时考虑到开锁业关乎千家万户门户安全的特殊性，所以《条例（修订征求意见稿）》将其设为备案管理。《条例（修订征求意见稿）》第九条对开锁业备案需要提供的材料已有明确规定，备案需提供营业执照、经营场所地理位置和内部结构平面示意图等材料，说明经营开锁业是需要一个固定经营场所的。

（五）文本规范表述方面

针对代表提出《条例（修订征求意见稿）》个别表述不严谨、不符合立法规范等情况，我们将会在即将组织开展的《条例（修订征求意见稿）》修改工作中高度重视，努力做到表述规范、清晰明了。

六、听证机关对听证情况的评说

本次听证会共历时两个半小时，共有18名听证会代表发言，受邀请的市人大代表1人、市政协委员1人、法律工作者2名，相关行业和普通公民代表14名。听证代表在会前对《条例（修订征求意见稿）》及其补充设定的行政处罚条款进行了认真的了解和熟读，准备了充分的发言材料，根据所关注的不同领域，积极发言，提出了6个方面24条不同的意见和建议，为下一步对《条例（修订征求意见稿）》及其补充设定行政处罚条款的修改完善奠定了较好的基础。

七、对听证代表意见建议的采纳情况及理由

听证会上，18名代表就《条例（修订征求意见稿）》24条意见建议和问题，主要包括以下6个方面：

（一）对《条例》修订及其补充设定行政处罚条款的必要性、合理性表示认可

听证代表提出：《条例》的修订及其补充设定行政处罚条款是加强对新兴行业加强监管，对违反行政管理秩序行为加强约束而进行的修订，确有修订的必要，以及确有补充设订行政处罚的必要。《条例》修订较为精炼，以“小切口、小快灵”的方式，使内容更有针对性，同时修订的程序合法合规，不存在与上位法相抵触，也不存在突破上位法规定之情形。修订的内容能够满足现阶段对行业场所经营方式多元化及新兴行业进行规范管理的范围。

（二）建议在查验登记和视频监控中对个人信息的保护作出细化

听证代表提出：移动互联网时代，个人信息泄露给民众带来了不少困扰，《条例（修订征求意见稿）》第十七条第三款和第四款中关于营业性康体服务场所“如实登记凌晨二时至八时在场所内消费人员有效身份信息，并实时向公安机关报送”以及“视频监控等安全技术防范措施”等内容涉及到个人信息保护的问题，建议再进行细化和斟酌。

（三）建议在补充设定的行政处罚中设置自由裁量权

听证代表提出：补充设定行政处罚是非常有必要的，但《条例（修订征求意见稿）》补充设定的行政处罚是相对确定的处罚，并且没有幅度。从立法的科学性和执法的角度来说，确定性处罚与《中华人民共和国行政处罚法》的立法精神不太相符，没有体现自由裁量权，建议修改。

（四）建议细化网约房的相关规定

听证代表提出：《条例（修订征求意见稿）》第八条和第十六条涉及网约房的相关规定，建议考虑是否具有实操性。对于第十六条中经营者要核验入住人员的有效信息，现实很多情况是房东与入住者不见面，需要平台、网上经营者和公安机关相互配合。因为网约房体量大，并且是新兴业态，涉及面较多，包括房产性质和入住人员信息等，建议对相关的规定再进行细化。

（五）建议对开锁业的备案是否需要固定经营场所进行明确

听证代表提出：开锁行业是一个简单的修订行业，机动性和灵活性较大，昆明市80%的开锁行业没有固定经营场所。因开锁不需要太大面积，一般几个平方到几十个平方，建议对开锁业的备案是否需要固定的经营场所进行明确。

（六）建议对《条例（修订征求意见稿）》的行文格式和文字表述进行细化完善，使其更符合立法规范

听证代表提出：《条例（修订征求意见稿）》中个别表述不够严谨,比如第十九条“法律、行政法规另有规定的，从其规定”的法律责任表述;个别表述是否妥当,比如行政处罚条款中的“市场主体”。建议对有关表述进行修改，增加行文的规范性。

上述意见和建议我局将会在下一步《条例（修订征求意见稿）》修改过程中一一考量、修改完善，对于网约房、开锁业、营业性康体服务场所等行业场所在治安管理工作中存在的实际问题，我局将结合前期面向社会公开征求的意见进行专题研究，并向相关部门请示汇报。

八、其他有关情况

无。